杨杰 马天云
来源：中直党建网

      内容提要：党内民主是党的生命，它是实现党正确领导的保证，也是提高党执政能力的基础。只有发挥好党内民主，才能确保决策的科学性与民主性，从而更好地实现立党为公、执政为民的政治本质。

      关键词：党内民主 功能 执政为民

      党的十八大报告对社会主义民主政治进行了新的阐述，要求各级党政领导干部要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。对执政的中国共产党来说，社会主义民主政治的实现，首先要做好党内民主功能的发挥，从而确保国家权力运用的为民本性。

      一、党内民主的时代特性

      党内民主是党的生命，这是党的十六大做出的重要论断。从十六大到十八大，党内民主经历了一个从隐性到显性逐步发展的过程。十八大之后，时代对党内民主又提出了新的特性要求：

     （一）统率性。党内民主，人民民主和协商民主是目前我国存在的三大民主形式，各民主形式，虽形态迥异，但都离不开以党内民主为统率的为民本性。党内民主发挥的如何，党内民主和其他民主形式相处的如何，决定着执政为民的实现程度。如何贯彻落实科学发展观，在实践中把三大民主统一到执政为民的本质上，这即考验着党的智慧，也事关人民的福祉。

     （二）人民性。党内民主的人民性，其实是对立党为公、执政为民政治本质的落实。从内容上看，党内民主的人民性要求能够体现各民主党派、各阶层群众、各族人民等不同群体之间的利益和诉求，使不同阶层的利益诉求能够通过党员提案制等形式在党组织的决策中得到反映；从形式上看，党内民主的人民性要求通过具体的程序设计，使不同阶层的利益诉求在顶层决策时有公平的诉求碰撞机会，经过充分博弈后由相关党组织在权衡利弊的基础上客观公正地做出决策；从行为上看，党内民主的人民性还要求每名党员都要把人民利益放在心中最高位置，尊重群众的首创精神，问政于民，问计于民，问需于民，切实把人民利益放在每名党员及每个党组织心中的最高位置。

     （三）程序性。程序是正义的保障，也是现代法治社会对政党政治活动提出的必然要求。党内民主的程序主要包括选举程序、决策程序、党员意见收集表达程序、监督程序等。在选举程序方面，主要包括推荐程序、表决程序、选举结果公示及异议程序；在决策程序方面，主要包括集体决策程序、民意征求程序、专家学者参与决策程序等；党员意见收集程序，主要体现为对党员提案的处置及反馈程序等；监督程序主要体现为党内监督与党外监督程序等。

     （四）纯洁性。党内民主的纯洁性，是指党组织自净性、受制性和规范性的统一。所谓自净性，是指党内民主能够自觉将自己的行为置于宪法和法律之下，通过规范有序的程序，充分保证为民服务的正义本性。当出现有违党内民主的违法乱纪行为时，党能够通过党纪国法，依法追究有关人员的法律责任；所谓受制性，是指党内民主要接受党纪国法的约束，要接受党员和人民群众的监督，避免独断专行或决策随意；所谓规范性，是指党内民主的运行要遵守特定的权限和程序，党员领导干部既不能滥用自己的民主权利，也不能消极怠慢，无所作为，要时刻保持为民执政的旺盛战斗力。

      二、制约党内民主功能有效发挥的因素

随着社会发展进入拐点期，我国社会价值观呈现多元化的发展趋势，不同阶层的利益诉求出现差异，再加上社会体制改革严重滞后社会发展需求的现实，使党内民主功能有效发挥面临诸多制约，主要体现为：

      （一）西方所谓的“普世”价值对党内民主的制度自信产生负面影响。不可否论，民主在发展西方资本主义方面确实发挥过重要作用，正是这一重要作用，使日裔美籍学者福山认为西方自由民主制度具有世界政治制度的终极性。然而，好景不长，随着世界经济危机不断向纵深发展，随着“茉莉花革命”、“占领华尔街运动”等民主运动在世界各地的不断出现，随着美国在伊朗、智利、危地马拉等国家进行“颜色革命”推行的双重民主标准的不断失败，西方民主政治制度的正当性受到了人们的广泛质疑，就连美国前副总统戈尔也在他的著作《戈尔的最后诱惑》中忧心忡忡地说：“美国民主正处于危险之中……我知道，不只我一个人觉得什么东西从根子上出了毛病。”财富的不断集中和中低阶层生活的不断困窘使西方民众逐渐看清了西方民主制度的虚伪本质。鉴于资本主义生产力的反民主性和西方民主制度的反人民性，西方民主不可能成为人民大众真正需要的民主，必将为历史所淘汰。虽然社会主义民主能够有效体现人民当家作主的实质地位，但受传统“官本位”思想影响及社会主义民主发展尚不成熟的“桎梏”，我国的现行社会体制出现了诸多影响党内民主制度自信的不良“症状”，主要体现为“官”民之间紧张关系加剧、社会矛盾增加、群体性事件频发等。

     （二）公民参政意识增强与党内民主发展滞后存在矛盾。随着社会改革的不断深入，公民参政议政的愿望日益强烈。然而，令人遗憾 的是，我国的党内民主还有很多地方存在不适应公民参政议政愿望实现的弊端，主要体现为：其一，基层党组织功能发挥不强。现在很多基层党组织，尤其像在农村、社区等基层党组织，党组织履职行为不规范、公信力不强、党政不分、党员人心涣散等现象比较严重，成为基层党内民主发展的“桎梏”；其二，部分党员不能在群众与党组织之间发挥好沟通的桥梁作用。为使广大党员和党组织一起更好地服务人民，《中国共产党党内监督条例（试行）》第十条第二款规定：“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以在党的会议上或向党的组织提出保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央反映，但不得公开发表同中央决定相反的意见。”因此，在面对上级党组织做出的可能有瑕疵的决定时，很多党员只是盲目坚持上级决定，不能挺身而出，主动将自己或群众对党组织做出决策的意见或建议向本级或上级党组织反映，降低了党员在群众中的威信；最后，腐败问题的存在也严重制约着基层党内民主的发展。不管是执政党还是国家活动，时刻都要体现出立党为公、执政为民的本质，然而，现实生活中很多基层党组织腐败现象严重，权力异化为谋取私利的工具，这使得基层党内民主发展受到制约甚至发生退化。

     （三）社会结构日趋复杂增加了党内民主平衡各方利益诉求的难度。理想的现代社会结构，应具有公正性、合理性、开放性的重要特征，较之于理想现代社会结构的要求，目前我国的社会结构还存在诸多问题，使党内民主在利益平衡方面面临更大困难：1、社会阶层对立日趋显性。由于城乡、区域发展的不平衡、贫富分化及价值多元化等一系列复杂因素的作用，中国社会结构出现了以阶层为代表的利益团体，由于各阶层所追求的利益和崇尚的价值取向不同，加上各阶层相互之间沟通机制、利益需求的表达机制不畅，阶层对立现象日趋显性。主要表现为社会中普通存在的“仇官”、“仇富”、本该谴责却赞美等不良心态或反向情绪等；2、社会结构发展不均衡化。除作为核心结构的社会阶层结构对立呈显性化外，作为社会结构组成部分的人口结构、家庭结构、社会组织结构、城乡结构、区域结构、就业结构、收入分配结构、消费结构等，在社会发展中也表现程度不同的不均衡状态，突出表现在城乡一体化过程中出现的留守妇女、儿童和老人问题、农民工家庭异地分居问题、民间组织社会管理参与不足问题、失业问题等，这些问题的存在，成为我国创新社会管理难以逾越的“鸿沟”；3、公民社会不成熟。随着民主法治建设进程的加快，公民社会越来越成为治国理政不可或缺的重要力量。当公民社会成熟时，基层民主与党内民主可以互相配合，使市场、国家、社会和公民在资源分配时实现权力与权利之间的科学配置与有效制衡。令人遗憾的是，目前我国公民社会尚未形成，突出表现在公民参与社会管理的意识不强，国家有关部门对公民参与社会管理的权利不能依法予以尊重和保障，国家权力与公民权利还时时出现对立状态难以有效形成优势互补等。

    （四）党内民主接受地气不足。虽然党内民主主要体现为党员与党政领导干部、党代表与党代会、党的各组织机构相互之间的民主关系，但由于党所代表的利益与人民利益具有一致性，这就决定了党内民主要以反映和实现民意为根本。可现实情况是，党内民主缺乏地气，基层党员和群众之间联系不紧密，党的基层组织党务公开程度不够，组织决策“书记拍板”、“一把手说了算”的现象还相当普遍等。

       三、发挥党内民主、实现执政为民的对策

      党的十八大为党内民主的发挥提出了新要求，这就需要我们能够针对新形势，通过制度创新，为党内民主的发挥提供更好的发展空间，具体策略是：

     （一）坚持人民主权原则。人民主权原则是宪法的基本原则，其对党内民主发挥提出的基本要求是：首先，要坚守国家的一切权力属于人民的原则，这既是宪法和法律必须遵守的基本原则，也是党内民主必须体现的时代特性；其次，要引导和配合人民实现当家作主的地位。不管是执政党还是其他各民主党派都要把实现和维护最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，对人民反映的问题和表达的诉求，各民主党派要在各自职能范围内，配合国家有关部门解决好人民需要解决的现实问题，帮助人民将有关诉求及时传达到决策层中；最后，要依法推进人民当家作主地位不断发展。当国家政治体制改革滞后、影响或阻碍人民当家作主地位实现时，各民主党派应在现行法律允许的范围内，通过党内民主或法律法规提供的其他民主渠道，采取各种有效措施推进有利于人民主权原则实现的国家政治体制改革。

     （二）搭建好党内民主与人民民主的互动平台。党内民主不是一种城堡民主，完全由党员与党组织之间进行自说自话，这需要打开传统党内民主的神秘城堡大门，让党内民主与人民民主互动起来。为此，一是要编织好党、群之间的联系纽带，党员、党组织与群众之间的联系要有常态化的工作机制，以便能对群众的诉求了如指掌；二是在开党代会期间，党员或党代表要作好与辖区群众或其所代表党员之间的信息的传递与反馈工作。随着自媒体时代的到来，“每个人都是一名记者”已成为可能，作为参会的党员或党代表，都应当担负党代会的信息发布的传播重任；会议空余期间，党员和党代表还可以利用QQ、电子信箱、微博、手机短信等快捷形式，及时将会议的进展情况、相关决策的内容及自己的意见和建议等及时与其所代表的利益群体进行沟通，并随时听取来自人民群众的意见和建议，以便及时向党的决策层进行反馈；三是各级党委及相关部门在平时工作中要充分利用党务网站和官方微博，多方倾听群众或党员对党务工作的意见和建议，以便能及时弥补工作中出现的失误。

     （三）建立能充分发挥党内民主协商功能的“整体政府”方式 。党的十八大报告提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，在社会价值日益多元、城乡一体化进程加快及“橄榄型”社会格局尚未形成之前，面对社会矛盾日益增多和政府管理“疲于”应付的现状，党和政府亟需调动一切社会积极力量，建立能够顺利应对日益复杂与多元环境的“整体政府”方式（whole-of-government approach）。为此，在宏观层面上，要强化党中央与国家权力机关、司法机关、行政机关的民主协商功能；在中观层面上，要强化作为执政党的中国共产党与各民主党派的民主协商功能，使社会各阶层的利益诉求在能够在充分发扬民主的基础上进行集中，确保决策的规范、科学、公正；在微观层面上，要强化基层党组织与各基层自治组织、行业协会、社会团体等民间组织的民主协商功能。

    （四）推进党内民主规范化。依法治国，建设社会主义法治国家是我国的一项根本国策。在推进党内民主时，需要在党纪国法的要求下，规范地做好党内民主的运行，为此，一是要严格按照宪法和法律（包括现行政策）赋予各党派的权限从事活动。我国宪法明确规定，包括中国共产党在内的各党派，必须在宪法和法律规定的范围内活动；二是要确保党代会中工人、农民党员代表占有适度比例，使各阶层的利益诉求能够通过党员代表在党代会中得到反映；三是要权责统一。对党组织做出的决策，不管是以个人还是集体名义做出的，要实现权责的统一，改变以往有权无责、决策随意性等有违民主原则的不良现状；四是要加强党务公开，让党务活动及时向社会公开，确保党群之间能够互通互融，避免群众被“边缘化”。

     （五）要积极转变工作作风。十八召开后，以习近平主席为首的新一届中央领导班子就以平易近人、求真务实的作风给人留下了深刻印象。之后，中央政治局又发布8项规定要求领导干部改进工作作风，正式向官僚主义、形式主义等不良官场风气进行“亮剑”。这个兼顾中央要求与地方特色的规定，可谓是得民心，顺民意。为更好发挥党内民主功能，各级党政部门要从本部门工作实际出发，切实转变工作作风，加强廉洁自律，密切联系群众，从人民伟大实践中汲取智慧和力量，以优良党风凝聚党心民心，从而带动政风民风的良性发展。

     （杨杰系中共济南市委党校政法教部教师；马天云系鲁东大学交通学院党委书记）